Os prazos de impugnação dos atos administrativos

           O ponto de partida para a análise dos prazos para a impugnação de atos administrativos é o artigo 58^∘do CPTA: para os atos nulos não há prazo e para os anuláveis é de um ano ou três meses, consoante o impugnante seja o Ministério Público ou outro interessado, respetivamente. Não obstante, há uma ressalva genérica logo no início do artigo: salvo disposição em contrário. Esta ressalva é uma novidade do novo CPTA no que toca a atos nulos, e conforma este com o regime substantivo da nulidade (162^∘do CPA). 

De seguida, cabe analisar o modo de contagem dos prazos de impugnação. Nos termos do n^∘2 do artigo 58^∘, remete-se a questão para o artigo 279^∘do Código Civil. A razão de se remeter para este regime em detrimento, por exemplo, do regime do Código do Processo Civil (que acontecia no antigo CPTA) explica-se pelo entendimento do legislador que estamos perante um prazo substantivo e não meramente processual. Ou seja, estamos perante um prazo para o exercício de um direito de ação e não de um ato no âmbito de um processo judicial já em curso. Segundo a norma do CC, na sua alínea b), o prazo começa a correr no dia seguinte ao evento que o desencadeou. Se fixado em meses, termina no dia correspondente a essa data no mês em causa (alínea c)). 

Não obstante a regra geral dos três meses para impugnar ato anulável (quando não o é feito pelo Ministério Público), existem algumas exceções que permitem que esta seja feita após esse prazo. Segundo o artigo 58∘/3, são três as situações em que tal é possível:  nas situações em que ocorra justo impedimento, nos termos previstos na lei processual civil(alínea a)); no prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro(alínea b)) e quando, não tendo ainda decorrido um ano sobre a data da prática do ato ou da sua publicação, quando obrigatória, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma(alínea c)). 

O prazo legal de impugnação constitui um pressuposto cuja inobservância é, por definição, insuprível a posteriori. Daí a importância da consagração de soluções dirigidas a introduzir alguma flexibilidade num domínio tradicionalmente caracterizado por uma acentuada rigidez, à luz do artigo 7^∘(nomeadamente a alínea c)). 


 

Quanto à determinação do termo inicialda contagem dos prazos para impugnação de atos administrativos, é necessário ter em conta o artigo 59^∘. Nos termos do seu n^∘1, só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos, e começam a correr em alturas distintas consoante a pessoa em causa. Nos termos do artigo 58^∘/2, quanto aos destinatários a quem o ato deva ser notificado, o prazo de impugnação só se inicia na data da notificação ao mesmo, ou ao seu mandatário, caso este tenha sido constituído como tal no procedimento.  Caso a notificação seja efetuada a ambos, só se inicia na data da notificação que tenha sido efetuada em ultimo lugar. Já nos termos do n^∘3, quanto aos restantes interessados, quando os atos devam ser sujeitos a publicação, o respetivo prazo de impugnação inicia-se com a data em que o ato publicado deva produzir os seus efeitos; quando o ato não deva ser obrigatoriamente publicado, o prazo conta-se a partir do momento da sua notificação, da sua publicação ou do conhecimento do ato ou da sua execução, consoante o que ocorra em primeiro lugar. 

O artigo 59^∘/4, por sua vez, apenas se aplica para os casos de impugnação administrativa facultativa. Se a impugnação administrativa for necessária, o prazo para impugnação contenciosa não corre, de todo, até que haja resposta dessa impugnação administrativa. Para se aplicar este artigo é necessário a verificação de dois pressupostos cumulativos. Primeiro, que a impugnação administrativa em causa seja legalmente admitida (é sempre possível deduzir reclamação de qualquer ato administrativo, mas o recurso hierárquico só é possível quando o órgão autor do ato esteja integrado numa estrutura hierárquica e não se encontre no topo dessa estrutura, e a possibilidade de recursos tutelares só existe nos casos expressamente admitidos pela lei). Segundo, que seja utilizada dentro do prazo estabelecido por lei para o efeito, sendo que o regime do CPA é de que o prazo para a reclamação é de 15 dias (artigo 191^∘/3) e o prazo de interposição de recurso necessário é de 30 dias (artigo 193^∘/2). Utilizada a impugnação administrativa, o interessado deve aguardar a sua resolução. Caso o prazo para decisão de reclamações e recursos hierárquicos (30 dias – artigos 192^∘/2 e 198^∘/1) corra sem decisão proferida, considera-se rejeitada a impugnação administrativa (175^∘/3). Retoma, então, o prazo de propositura da ação em tribunal (que se encontrava suspenso desde que foi utilizada a impugnação administrativa).

Por fim, o artigo 59^∘/5 garante ao interessado a faculdade de, a todo o momento, prescindir da suspensão prevista no artigo supra-analisado e proceder à impugnação contenciosa do ato na própria pendência da impugnação administrativa. O interessado continua a poder, ao mesmo tempo, impugnar o mesmo ato pela via administrativa e pela via contenciosa, assim como deduzir o correspondente pedido de providência cautelar de suspensão da eficácia. O professor Vasco Pereira da Silva entende que pode ir a tribunal independentemente de ter havido resposta do superior hierárquico ou não. 

Tiago Peyroteo, n^∘58489

A impugnação de actos no novo CPTA: âmbito, delimitação e pressupostos, Marco Caldeira, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, Coordenação de Carla Amada Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, AAFDL Editora, 2016.

Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, Almedina, 2010 

O Contencioso no Divã da Psicanálise, Vasco Pereira da Silva, Almedina, 2a edição, 2013