A exclusão de determinadas matérias do âmbito de jurisdição dos Tribunais Administrativos: o caso particular das ações relativas a processos de expropriação

A expropriação por utilidade pública consiste numa privação, pela Administração, de bens em regime de propriedade privada, com necessário com o fim necessário de os destinar ao bem comum. O seu fundamento é a função social da propriedade[1].

O processo de expropriação altera-se consoante estejamos perante uma expropriação amigável ou uma expropriação litigiosa. A expropriação amigável é aquela que concretiza a situação ideal em que as partes (entidade expropriante e expropriado) chegam a um acordo sobre os contornos da expropriação, nomeadamente, o montante da indemnização devida; este acordo deverá ser formalizado em auto ou escritura (cfr. Artigos 33º a 37º do Código das Expropriações). Por outro lado, a expropriação litigiosa ocorre quando as partes não chegam a acordo sobre o montante da indemnização; nesta circunstância, o montante será «fixado por arbitragem com recurso para tribunais comuns» (cfr. Artigo 38º Código das Expropriações).

A questão aqui analisada ocorre quanto à expropriação litigiosa, uma vez que na expropriação amigável não há recurso aos Tribunais.

Desta breve exposição, é possível compreender que o legislador ordinário determinou que a decisão de processos relativos a ações pendentes no decorrer de um processo de expropriação cabe aos Tribunais comuns. Esta atribuição de competência parece fazer surgir, desde logo, questões relativas à sua articulação com o artigo 212º nº 3 da Constituição que preceitua que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”, pois, parece retirar-se deste preceito que todas as ações administrativas devem ser dirimidas por Tribunais administrativos.

Esta opção do legislador foi corroborada pela jurisprudência em diversos acórdãos, nomeadamente, o Acórdão nº 046/17, de 8 de fevereiro de 2018, cujo sumário prescreve que “É da competência material da ordem dos tribunais judiciais a ação que independentemente de processo expropriativo e da circunstância de não se lançar mão a arbitragem – tem por objecto o pagamento de uma indemnização resultante do art. 39º do C. Exp. por danos resultantes da eliminação de servidão existente sobre prédio na sequência de expropriação de parte do caminho e dos trabalhos de execução de auto-estrada, bem como na criação de um novo acesso que viabilize o trânsito de pessoas e veículos ou, caso não seja possível a reconstituição natural, a pagar indemnização, nos termos do art. 566º do C. Civil.”

Foram apresentadas diferentes justificações para esta atribuição de competência, quer pelo legislador, quer pela Doutrina. Uma das razões apontadas para esta exclusão do âmbito de jurisdição administrativa prende-se com uma razão de ordem histórico-funcional, na medida em que os Tribunais comuns tinham (e ainda têm) uma expressão geográfica muito maior e mais abrangente do que os Tribunais administrativos e considerou-se que a mudança destas ações de um âmbito de jurisdição para outro constituiria uma diminuição do direito ao acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20º da Constituição, uma vez que dificultaria a propositura de ações por parte de cidadãos que se encontrassem fisicamente longe dos Tribunais administrativos. Outra das justificações apresentadas e talvez a principal, está relacionada com a circunstância de a expropriação constituir uma restrição direta ao direito de propriedade privada que, por ser um direito privado por excelência, as ações relativas a esta matéria deveriam ser dirimidas pelos Tribunais comuns.

Existem, ainda, diversos acórdãos jurisprudenciais que atestam contra a inconstitucionalidade desta atribuição de competência, designadamente o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça nº 913/02 de 9 de outubro de 2003 que expõe, no seu sumário, que “o artº. 51º, nº. 1, do Código das Expropriações de 1991, ao atribuir ao tribunal de comarca a competência para tramitar e julgar o recurso interposto da decisão arbitral que fixa o montante indemnizatório pela expropriação, não é materialmente inconstitucional por violação do disposto no artº. 212º, nº. 3, da Constituição da República Portuguesa”.[2]

Também o Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre esta matéria, tendo decidido pela «não inconstitucionalidade de normas que atribuem aos tribunais comuns a resolução de litígios que tenham por objeto questões relativas a relações jurídicas administrativas, dando sequência ao entendimento de que a regra extraível do nº 3 do artigo 212º da Constituição não confere uma reserva absoluta de jurisdição».[3]

Na minha visão, a posição do Tribunal Constitucional acima mencionada é perigosa pois poderia, no limite, dar respaldo para que todas as ações decorrentes de relações jurídicas administrativas transitassem para o âmbito de jurisdição dos Tribunais comuns e, assim, se esvaziasse uma norma constitucional por meio de legislação ordinária, o que ofenderia a hierarquia das fontes de Direito em Portugal, retirando à Constituição o patamar superior no Ordenamento Jurídico nacional. Relativamente ao argumento histórico-funcional apresentado, este já não têm fundamento, o que ficou claro na exposição dos motivos do anteprojeto de revisão do CPTA e do ETAF, de 2014, onde foi anunciada uma intenção de integrar estas matérias no âmbito de jurisdição dos Tribunais administrativos devida ao facto de estas estarem excluídas «por razões meramente pragmáticas e já sem fundamento histórico». [4] [5]

No que respeita ao principal argumento a favor da exclusão desta matéria do âmbito de jurisdição dos Tribunais administrativos, ainda que a expropriação seja uma privação do direito de propriedade privada, não parece ser essa razão suficiente para que estejamos perante competência dos Tribunais comuns; ainda que se trate de uma privação de um direito privado, esta deriva de um ato da Administração, tratando-se de um ato de Direito público, que parte de uma resolução da entidade expropriadora não dependente de aceitação pelo expropriado. Nestes termos, é possível afirmar que esta ação é um dos expoentes maiores do Ius Imperi do Estado, na medida em que retira um direito a um titular que nada fez para ter como consequência a perda de um direito fundamental consagrado na Constituição (cfr. Artigo 62º da Constituição) e que pouco pode fazer para evitar tal privação.

Bibliografia:

Celso Manuel de Sousa Lima Torres, «Expropriação por utilidade pública (Direitos do Expropriado), in Portal da Ordem dos Advogados

Jorge Pação, “Da Revisão de 2015 às alterações de 2019: de promessas está o inferno cheio (e de tautologias normativas também)”, in «Comentários à Legislação Processual Administrativa», 4ª Edição, AAFDL Editora (p. 290 – 295)

Por: Rita Sequeira Marcolino, aluna nº 56947

---

[1] Celso Manuel de Sousa Lima Torres, «Expropriação por utilidade pública (Direitos do Expropriado)»

[2] Esta prescrição está, no Código das Expropriações de 1999 (Lei nº 168/99), no nº. 3 do artigo 38º, tendo a seguinte redação: “Da decisão arbitral cabe sempre recurso com efeito meramente devolutivo para o tribunal do lugar da situação dos bens ou da sua maior extensão.”.

[3] Jorge Pação, “Da Revisão de 2015 às alterações de 2019: de promessas está o inferno cheio (e de tautologias normativas também)”, «Comentários à Legislação Processual Administrativa», 4ª Edição

[4] Jorge Pação, “Da Revisão de 2015 às alterações de 2019: de promessas está o inferno cheio (e de tautologias normativas também)”, «Comentários à Legislação Processual Administrativa», 4ª Edição 

[5] Esta intenção não se concretizou em mudanças reais, pois as Revisões do CPTA e do ETAF, de 2015 e 2019, acabaram por não incluir estas matérias no âmbito de jurisdição dos Tribunais administrativos.