Legitimidade ativa no âmbito da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias
Comentário
ao acórdão do STA de 31/10/2020 (processo 01958/20.9BELSB)
Devido ao impacto
dramático das circunstâncias vividas, a nível global, no atual contexto,
assistiu-se ao surgimento sucessivo de várias normas regulamentares adotadas no
âmbito da função administrativa para fazer face à situação de pandemia e
combater a elevada transmissão de contágio do vírus SARS-CoV-2. Consequência da
adoção destas medidas é o descontentamento ou, em alguns casos, revolta sentida
por certos grupos de população em relação às restrições operadas por estas
normas a diversos direitos fundamentais constitucionalmente protegidos. A
relevância atual deste tema justifica a elaboração de um comentário a ele
dedicado e, mais especificamente, a um acórdão recente do STA que trata da
matéria do pressuposto processual da legitimidade ativa no contexto de um
pedido de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Em termos breves, o
presente acórdão, decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 31/10/2020,
debruça-se sobre um litígio no âmbito do qual foi requerida, por um partido político,
uma intimação do tribunal à parte requerida (a presidência de Conselho de
Ministros e o Estado português) para que esta revogue a resolução por ela
aprovada recentemente (a Resolução de Conselho de Ministros n.º 89-A/2020) que
limitava a liberdade de deslocação ou circulação entre concelhos no território
continental durante um determinado período de tempo de modo a conter uma maior
transmissão do vírus COVID-19. O Recorrente lançou, assim, mão do meio
processual de caráter urgente previsto nos artigos 109.º e seguintes do CPTA,
entendendo que esta Resolução deveria ser revogada por limitar um conjunto de
direitos com consagração constitucional (entre eles a liberdade de culto, de
deslocação ou circulação, de igualdade, entre outros), por não ser adequada à
prossecução do seu fim (invocando, desta forma, a violação do princípio da
proporcionalidade) e, ainda, pela circunstância de esta restrição não ter sido
adotada por lei ou decreto-lei autorizado (não tendo sido declarado, a esta
data, o estado de emergência), exigência esta constante dos artigos 18.º e 165.º/1
b) da CRP.
No entanto, o STA não
chegou a pronunciar-se sobre estas alegações por entender que se verificava uma
exceção dilatória de ilegitimidade ativa, prevista no artigo 89.º/4 e) do CPTA,
que, nos termos do seu número 2, conduz à absolvição da instância, com base no
argumento de que o meio processual em causa (a intimação para proteção de
direitos, liberdades e garantias) não abrange a ação popular por assentar
apenas na tutela de “posições jurídicas subjetivas”, portanto, de direitos
fundamentais de exercício individual, pelo que, não sendo o Requerente titular
desses direitos invocados por revestir a natureza jurídica de pessoa coletiva e
não sendo admissível, de acordo com a posição seguida pelo tribunal, a ação
popular para defesa destes direitos, o Requerente carecia, assim, do
pressuposto processual de legitimidade ativa.
Antes da elaboração de um
breve comentário crítico a este acórdão, cabe fazer apenas algumas referências
iniciais a este pressuposto processual, que se encontra previsto genericamente
no artigo 9.º do CPTA, embora comporte um conjunto de derrogações em função das
diferentes pretensões concretas, nomeadamente no que se refere às matérias
tratadas no âmbito dos artigos 55.º, 57.º, 68.º, 73.º e 77.º - A. No que diz
respeito especificamente à legitimidade ativa, esta exige que, para que
determinada entidade possa configurar numa ação como autor, deva existir uma
conexão entre o objeto da mesma e a invocação da titularidade de uma
determinada situação. Resulta do número 1 do artigo 9.º a regra geral de que
possui legitimidade ativa quem alegue ser parte na relação material
controvertida, porém, no número 2 do mesmo artigo, opera-se uma extensão desta
regra, permitindo alargar a legitimidade ativa a entidades que não aleguem ser
partes na relação material para tutela dos interesses que aí se encontram
previstos e que se caracterizam pela sua natureza difusa, ou seja,
supraindividual, não pertencendo a um determinado sujeito em particular mas a
toda a comunidade considerada na sua globalidade. É, então, esta disposição que
permite aos cidadãos o exercício do seu direito de ação popular, regulado pela
Lei n.º 83/95 de 31 de agosto, para defesa de um vasto conjunto de direitos constitucionalmente
protegidos.
A intimação para proteção
de direitos, liberdades e garantias é um meio processual urgente que se
caracteriza pela sua tramitação mais célere que permite alcançar uma decisão de
mérito que imponha à Administração uma determinada conduta indispensável para o
exercício de um direito, liberdade ou garantia, permitindo, desta forma, a
tutela dos cidadãos em tempo útil, objetivo este que não poderia ser alcançado
por via de uma providência cautelar. Este meio processual assume, assim, um
caráter (para além de urgente) supletivo em função do disposto no artigo
109.º/1 do CPTA.
Como foi referido acima,
o STA julgou, neste acórdão, procedente a exceção de ilegitimidade ativa
invocada pela entidade requerida com base numa posição doutrinária defendida,
nomeadamente por Vieira de Andrade, Mário Aroso de Almeida e Carla Amado Gomes,
e que assenta numa conjugação do artigo 109.º/1 do CPTA com o artigo 20.º/5 da
CRP, da qual resultam, para estes autores, duas consequências. Em primeiro
lugar, este meio processual urgente, regulado nos artigos 109.º e seguintes do
CPTA, tem por objeto não apenas a tutela dos direitos, liberdades e garantias
que se encontram previstos nos artigos 24.º e seguintes a CRP, mas também a de
outros direitos fundamentais previstos na Lei Fundamental com natureza análoga
de acordo com o disposto no artigo 17.º deste último diploma. Em segundo lugar,
da expressão “direitos, liberdades e garantias pessoais” utilizada pelo
legislador no número 5 do artigo 20.º da CRP, retiram estes autores o argumento
de que a intimação apenas incide sobre “direitos estruturalmente individuais,
de fruição particular, que não se confundem com direitos de fruição coletiva de
bens inapropriáveis. Não há pois, tão-pouco, legitimidade popular para intentar
pedidos de intimação.” [1]
Também Mário Aroso de
Almeida se pronuncia no mesmo sentido, afirmando que a legitimidade assenta na
“alegação da titularidade de uma situação substantiva lesada”[2], afastando, também, a ação
popular. O STA claramente adere a esta posição, considerando esta via judicial
como sendo exclusivamente destinada à “defesa de situações individualizadas”,
afastando, deste modo, a legitimidade do partido político em causa com base no
facto de o Requerente, assumindo a natureza de uma pessoa coletiva, não ser
titular de direitos fundamentais por força do artigo 12.º/2 da CRP, de modo que
não se encontraria, assim, a defender uma posição subjetiva e individualizada
mas sim uma posição pertencente à comunidade em geral, ou seja, os cidadãos
portugueses.
Mais ainda a entidade
Requerida alega que a Lei dos Partidos Políticos (a Lei Orgânica n.º 2/2003)
não atribui a estas entidades o poder de agir em defesa dos direitos dos
cidadãos através dos tribunais, apenas podendo intervir em defesa de
“interesses institucionais próprios”.
Estas organizações apenas atuariam, no entender do STA, no contexto “da
política e não da justiça”.
O professor Vasco Pereira
da Silva concorda com a posição já mencionada e adotada pelo STA neste acórdão
na medida em que também inclui, no âmbito da tutela conferida pela intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias, outros direitos fundamentais
que não se reconduzam tipicamente à categoria de direitos, liberdades e
garantias, nomeadamente direitos económicos e sociais (incluindo, por exemplo,
o direito ao ambiente). No entender deste autor todos estes direitos se
encontram no mesmo patamar e são todos direitos fundamentais iguais, apenas
variando o seu conteúdo, contrariamente à posição seguida por Oliveira
Ascensão, que limita a tutela aos direitos, liberdades e garantias. Porém, a
posição de Vasco Pereira da Silva diverge do entendimento de Carla Amado Gomes
no sentido em que este professor entende que o artigo 20.º/5 da CRP não diz
respeito à justiça administrativa porque é apenas uma norma genérica,
estabelecendo um mínimo de proteção. Se o legislador administrativo não
entendeu, no artigo 109.º/1 (que é efetivamente uma norma processual
administrativa) limitar esta proteção aos “direitos, liberdades e garantias
pessoais” (pois, contrariamente ao que se verifica no número 5 do artigo 20.º
da CRP, o legislador do CPTA não incluiu o adjetivo “pessoal” na redação do
artigo 109.º/1), e, portanto, se vai para além da proteção conferida pela Constituição,
essa proteção superior não é inconstitucional e seria, até, absurdo interpretar
esta disposição restritivamente. Uma conceção restritiva iria, inclusive,
contra o sistema de proteção dos direitos fundamentais pois a Lei Fundamental
apenas consagra um patamar mínimo de proteção, nada impede que seja
estabelecida proteção superior através, nomeadamente, de um alargamento da
incidência subjetiva de meios processuais como o que está aqui em causa.
Não podemos deixar de
notar que parece um pouco contraditório o tribunal afirmar que existe
“possibilidade de alargar a legitimidade ativa a entidades que não sejam
titulares dos direitos cuja tutela urgente se requer” e, ao mesmo tempo,
recusar a aplicação desta ideia à intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias, que se caracteriza precisamente pela sua urgência e
celeridade. Não entendemos também como é que o argumento utilizado pelo STA de
que a estas entidades não cabe atuar no contexto judicial para defesa dos
direitos dos seus cidadãos quando a já mencionada Lei dos Partidos Políticos
atribui aos partidos políticos a missão de “contribuir para a promoção dos
direitos e liberdades fundamentais” (artigo 2.º/h)). Por incluir expressamente
nas suas atribuições a prossecução destes direitos e por revestir esta entidade
(uma associação política) personalidade jurídica, estariam preenchiam-se,
assim, os requisitos exigidos pelo artigo 3.º da Lei n.º 83/95 que lhe
permitiria atuar como autor popular para defesa de interesses análogos aos que
constam do artigo 1.º/2 do mesmo diploma, como seriam, nomeadamente, o direito
de deslocação ou circulação, de culto, à família, entre outros direitos
invocados pelo Requerente.
O facto de um determinado
interesse não poder ser reconduzido a uma situação individual, mas antes
beneficiar a coletividade (interesse difuso) não deve impedir a sua inclusão na
incidência do meio processual previsto no artigo 109.º/1 do CPTA, uma conceção
que divide estes interesses dos direitos subjetivos apenas confunde a proteção
objetiva com a possibilidade de aproveitamento individual ou coletiva. Se a lei
administrativa não distingue estas categorias, a doutrina também não deve
distinguir.
No voto de vencido, a Senhora
Conselheira Suzana Tavares da Silva explicou que considerava este pedido de
intimação improcedente, mas por um motivo diferente daquele que recebeu
acolhimento, assente no facto de o Requerente na verdade pretender um pedido de
nulidade de normas administrativas com fundamento na sua inconstitucionalidade
com efeitos gerais visto que reclamava tutela para todos os cidadãos,
considerando, assim, o STA incompetente para apreciar este tipo de pedido. A
propósito deste argumento resta apenas dizer que, seguindo o entender de Carla
Amado Gomes, isto não impede a que seja deduzido um incidente de
inconstitucionalidade ou que o juiz administrativo desaplique a norma para
garantir a tutela deste direito, cabendo, depois, ao Tribunal Constitucional a
última palavra em sede de recurso com efeito devolutivo.
Bibliografia:
- ALMEIDA, Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo. 3ª edição. Almedina, 2017.
· - GOMES, Carla Amado. “Pretexto, contexto e
texto da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias”. ICJP. 2003.
· - ANDRADE, José Carlos Vieira de. A Justiça Administrativa. 17.ª edição.
Almedina, 2019.
[1] GOMES, Carla
Amado. “Pretexto, contexto e texto da intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias”. ICJP. 2003. P. 18.
[2] ALMEIDA, Mário
Aroso de. Manual de Processo Administrativo. 3ª edição. Almedina, 2017. P. 246.
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