Os Poderes de Pronúncia e a Formulação de Valorações Próprias da Função Administrativa na Esteira do Preenchimento de Conceitos Indeterminados

 A questão dos poderes de pronúncia do tribunal administrativo (artigo 71º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) enquadra-se no domínio da ação de condenação à prática do ato administrativo devido, prevista nos artigos 37º/1 b) e 66º e seguintes do CPTA.

A revisão de 2015 à qual o CPTA foi sujeito adicionou um terceiro número ao artigo 71º do CPTA, mas parece que este preceito não trouxe nada de novo considerando o que já dispunha o nº2: o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato administrativo, mas tão-só enunciar as “vinculações jurídico-legais que balizam a atuação da Administração”[1] Pública, no âmbito da margem de livre decisão.

Este tema impõe que sejam feitas algumas considerações, na medida em que o poder trazido à colação tem de ser articulado com o princípio da separação de poderes (artigos 2º e 111º/1 da Constituição da República Portuguesa, CRP), pois o tribunal não se pode substituir à Administração; e com a tutela do administrado, na medida em que este se afigura a parte mais fraca na relação jurídico-administrativa.

Esta necessidade de articulação entre os vários elementos em jogo surge da possibilidade de o tribunal impor parâmetros genéricos – que incidem sobre o preenchimento de conceitos indeterminados – a serem seguidos aquando da emissão do ato administrativo devido, nos casos em que há margem de discricionariedade.

Nestas situações, o tribunal não pode definir o conteúdo do ato a ser praticado, precisamente por se tratar de uma margem de livre decisão da Administração ou da formulação de valorações próprias da função administrativa (artigo 71º/2 do CPTA), na medida em que estão em presença conceitos indeterminados que carecem de preenchimento.

A “formulação de valorações próprias da função administrativa” traduz-se num espaço de livre criação de efeitos jurídicos a cargo da Administração e implica a realização de um juízo de prognose em que esta se serve de regras de experiência e de factos conhecidos para o preenchimento valorativo dos conceitos indeterminados.

Aqui, o tribunal pode apenas proferir uma “sentença-quadro”[2] ou “sentença indicativa”[3] (denominação utilizada na doutrina alemã) em que estabelece tais parâmetros gerais[4], não se podendo imiscuir na recolha dos “elementos necessários para a formação da vontade administrativa”[5].

Cumpre referir que a margem de livre decisão da Administração nunca é total, sendo que se lhe podem apontar limites imanentes[6] – impostos pelos princípios da atividade administrativa (artigos 266º/1 e 2 da CRP, 4º a 6º-A e 9º a 11º do Código de Procedimento Administrativo) e pelos direitos fundamentais constitucionalmente consagrados – e vinculações legais[7] – estabelecidas na norma que confere tal margem de discricionariedade, nomeadamente requisitos de legalidade específicos da conduta, competência subjetiva, processo de formação da vontade, formalidades e vícios de forma.

Aqui, os administrados são eficazmente tutelados (independentemente de a sentença ser meramente indicativa), pois o juiz impõe à Administração Pública a não repetição das “ilegalidades administrativas em que incorreu o ato”[8].

Pode verificar-se um quadro de redução da margem de livre decisão a zero, havendo apenas uma decisão juridicamente admissível - artigo 71º/2, 2ª parte, a contrario, do CPTA -, apesar de tal margem existir em abstrato. O preceito referido permite a emissão de sentença de condenação estrita, na medida em que o poder administrativo exercido deve ser tratado como vinculado quanto aos aspetos relevantes[9].

Na verdade, a redução da discricionariedade a zero pode ainda surgir noutra vertente – além da feição explicitada no artigo 71º/2, 2ª parte, a contrario, do CPTA -, em que a Administração Pública esgotou a sua margem de livre decisão “durante o procedimento ou na prática do próprio ato”[10], em função da sua fundamentação.

Independentemente da feição em que surja tal figura, os administrados veem, com ela, a sua posição jurídica fortalecida, dado que nasce o direito de exigir um ato administrativo determinado: apenas este constitui a solução legalmente possível, conforme explicitado no artigo 71º/2, 2ª parte, do CPTA.

Por outro lado, existem ainda atos administrativos vinculados, em que não se denota margem de livre apreciação da Administração quanto ao preenchimento dos conceitos utilizados pelo legislador; neste caso, o tribunal pode emitir a pronúncia condenatória sem qualquer restrição (artigo 71º/1 do CPTA), visto não estarem em causa juízos valorativos próprios da função administrativa (não se colocando, portanto, o problema da possível violação do princípio da separação de poderes, constitucionalmente consagrado).

Destarte, impõe-se efetivamente a existência de um preceito como o artigo 71º do CPTA, que consubstancia uma verdadeira harmonização entre o respeito pelo princípio da separação de poderes – reconhece-se uma ténue contenda com tal princípio, mas não se chega a verificar um efetivo desrespeito pelo mesmo (não parece que se possa afirmar a existência de uma usurpação de poderes), visto que se limita o alcance das decisões do tribunal administrativo no âmbito da atuação discricionária da Administração – e a tutela da parte débil na relação jurídico-administrativa – o administrado pode contar não apenas com a “apreciação da existência de um ato administrativo de rejeição liminar”[11] ou a condenação na prática de um ato, mas também com um juízo relativamente ao litígio, “julgando acerca da existência (e do alcance) do [seu] direito”[12][13].

Cármen Sofia Loureiro Nunes

Nº 57026

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[1] Alexandra Leitão, “Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, Lisboa, 2016, Pág. 614

[2] António Cadilha, “Os Poderes de Pronúncia Jurisdicionais na Ação de Condenação à Prática de Ato Devido e os Limites Funcionais da Justiça Administrativa”, in “Estudos em Homenagem ao Prof. Sérvulo Correia”, Coimbra, 2010, Pág. 195

[3] André Proença, “As Duas Faces da Condenação à Prática de Ato Devido: Pressupostos do Pedido e Âmbito dos Poderes de Pronúncia do Juiz”, Lisboa, 2005, Pág. 71

[4] Fala-se, aqui, de uma condenação genérica: José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições)”, Coimbra, 2009, Pág. 230

[5] André Proença, Ibidem

[6] António Cadilha, Ibidem, Pág. 196

[7] Idem

[8] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, Coimbra, 2016, Pág. 100

[9] António Cadilha, Ibidem, Pág. 197

[10] André Proença, Ibidem, Pág. 96

[11] Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Coimbra, 2013, Página 386

[12] Idem

[13] Há quem tenha defendido, em sentido contrário, que se está a temer em demasia o arbítrio administrativo, o que não deixa espaço para a consciência de que talvez se esteja a substituí-lo por um arbítrio a posteriori do juiz: Maria Francisca Portocarrero, “Reflexões sobre os Poderes de Pronúncia do Tribunal num Novo Meio Contencioso” in “Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor António Castanheira Neves”, Coimbra, 2010, Pág. 463